土地调控形式与内容同等重要

已公布的新版《国有建设用地使用权出让合同示范文本》，涵盖了近年来房地产调控的相关内容。值得一提的是，新版出让合同增加了关于配套建设经济适用房、廉租房等政策性住房的条款，这些条款较有新义。在当前“关注民生”的时代背景下，将政府住房保障职能引入土地出让合同，表明土地“闸门”正从细节入手规范市场。

　　宏观调控批准了“着陆点”

　　宏观调控的目标最终要通过市场调节来实现，新版出让合同第十四条第二款规定了，住宅项目建设套型在90平方米以下的住房套数和比例，以及配套经济适用房等政策性住房的条件。其意义在于用法定的市场形式落实宏观调控政策，充分发挥市场调节作用，从而增加住房的有效供应。此项规定可称为土地调控的“落地生根”之举。

　　有关“调整用地结构，保证中低价位、中小套型普通商品房住房土地供应；中低价位、中小套型普通商品房(含经济适用房)和廉租住房的土地供应，其年度供应不得低于居住用供应总量的70%”的规定，早在2006年，国务院转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中已经提出了，并要求从2006年6月1日起开始执行。但是，该政策在一些地区曾一度被“架空”，成为“空调”，这其中有一个不容忽视的现象：一些地区虽然有中低价位、中小套型普通商品房的用地计划，但最终却由于规划等方面衔接不当而落空。

　　在现行财税体制下，土地收益是地方搞建设的主要来源，有关调整供地结构的政策触及到地方的“土地财政”，是导致地方“积极性不高”的主要原因。实施土地供应首先要进行用地规划，每一块地建什么，怎么建，由城市规划控制，也就是由当地政府决策。出于对设定中低价位、中小套型住宅的规划条件将影响土地收成的担心，一些地区在用地规划时截留了调控政策，仅仅为了使土地取得好收成，便采取放任大套型、低密度住宅的用地规划，结果导致住房保障用地计划流产。

　　如今，将住房保障要求写入出让合同格式条款，具体到每一宗住宅用地，不仅要有住房保障用地计划，而且要有配套的规划设计条件、住房保障方案与之衔接。使住房保障用地从计划、规划、供应、监管等各个环节都得以贯彻执行。

　　民生保障找准了“立足点”

　　以往，土地出让过多地考虑到土地收益的问题，认为住房保障与市场无关，保障性住房用地只能划拨，不能出让。近年来各地通过实践探索，发现出让土地不仅可以提供住房保障，而且还能取得更好的效果。

　　早期的经济适用房、集资建房等政策性住房因为划拨用地的原因，出现了变相商品房开发、选址过于偏远和困难群体过于集中影响社会和谐等问题。这些问题一直困扰着政府部门，再加上地方财力有限，单纯依靠政府投资建设保障性住房，一则速度较慢，二则管理成本较高。结果一段时期内，经济适用房和集资房在一些地区逐渐从市场中淡出。

　　经过几年来的持续调控，住房保障才重新进入了人们的视野。针对早期住房保障中存在的问题，许多地区采取政府主导、市场运作的方式，将土地出让与住房保障捆绑，尝试限价商品房、政府回购房项目用地招拍挂出让，以及出让供地配套建设保障性住房等市场运营方式。这些措施的实行得到了保障对象、政府和开发商等多方好评，一时成为土地市场的主流。特别是在当前房地产进入调整时期，限价房、配套建设经济适用房以及政府回购房项目用地出让已成为土地市场的热门，而纯商品房项目用地市场却较为冷清。

　　由此可见，没有房地产市场的发展，人们对于改善住房条件的需求不会像今天这样迫切；而如果没有住房保障政策，房地产市场将会不稳。将住房保障规定载入土地出让合同，也反映出政府在尊重市场和关心民生之间找到了“立足点”。

　　市场监管批准了“着力点”

　　新版国有建设用地使用权出让合同将规划条件作为出让合同的附件，对于建设用地开发建设和利用，进行了精准的指标控制。土地出让合同不再是一个单纯的土地交易民事合同，而是有关促进土地“节约集约利用”多方参与的综合性合同，更是落实宏观调控政策、加强批后监管的重要依据。其施行效力更高、分量更重。新版合同作为一个载体，加强了部门协同，明确了建设用地批后监管的共同责任。

　　当前，不少地方土地出让工作仍有单纯“卖地”的倾向，还存在“一卖了之”的现象。由于土地出让条件设置过宽，有关用地、规划等指标概念含糊，因此出现了不少漏洞。由于出让合同约束力不强，后期监管跟不上，致使少数开发商拿到土地后，便同政府部门玩起了“捉迷藏”：这些开发商一边拖欠出让金，一边动工、销售；一边在搭建售楼部、售楼广告铺天盖地，一边却按兵不动，迟迟不见开工。

　　依据新版出让合同的具体条款，今后住宅用地在出让时，要根据规划部门确定的规划设计条件，确定住房套型及套数，明确配套建设政府保障性住房的交付方式。这些条款内容事先必须明确，不能含糊；合同一旦签订，不得随意变更。国土部门要按事先规定的期限与竞得人签订出让合同，并按照出让合同约定的期限对出让合同执行情况进行检查督促，对违约者不仅要让其缴纳违约金，还要让该违约者继续履行出让合同。此外，还要依据出让合同与规划、住房保障、建设等部门对房地产项目共同监管，防止出现违反出让合同的情况。

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