[摘要] 在《住房保障法》的起草中，经济适用房“共有产权”的提法备受关注。“共有产权”，能否确保经济适用房配售和退出的公平公正？能否加快屡屡滞后的经济适用房建设步伐？能否为经济适用房建设催生更多制度创新？连日来引起各方热议。
在《住房保障法》的起草中，经济适用房“共有产权”的提法备受关注。“共有产权”，能否确保经济适用房配售和退出的公平公正？能否加快屡屡滞后的经济适用房建设步伐？能否为经济适用房建设催生更多制度创新？连日来引起各方热议。
惠及真正需要保障的人
在《物权法》中，共有产权是指：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”
长期研究经济适用房制度的南京市建委城市建设与发展研究室高级经济师陆玉龙认为，在“共有产权”制度下，中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权并符合政府提供补贴标准的前提下，尽自己所能出资购买住房的部分产权，而获得住房完全的占有权和使用权；政府投资获得住房的另一部分产权。当受助家庭步入中高收入阶段、不符合补贴标准，经济适用房可在市场公开出售、出租，双方按产权比例分配，体现了“谁投资，谁所有，谁”原则和公共财政的公平公正原则。
近年来，一些地方的经济适用房发挥了住房保障的积极作用，但也暴露出诸多问题。比如，在一些地方，一方面是大量低收入乃至中等收入家庭面临居住困难，一方面却是本该用于住房保障的经济适用房成为投资投机客名下的不动产，一旦转手便获利丰厚。住房保障制度的制定和实施之间存在巨大偏差，一个重要的原因是：一旦申购成功，经济适用房往往成为个人实际上的“恒产”，且经济适用房的配售和退出都缺乏合理的机制，导致问题从生。
《住房保障法》起草小组专家成员、清华大学房地产法研究中心副教授王洪亮说，此次立法的一大亮点是：通过共有产权来压缩牟利者的利润空间，惠及真正需要保障的人。
经济适用房的共有产权是指出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房的产权，共有产权的房屋在5年后可以上市出售，出售后的资金按出资比例进行分配。“如果政府按比例享有经济适用房的产权，经济适用房上市时就要按比例将利润分配给政府，这样会挤压获利空间，从而抑制违规购买经济适用房的现象。”
上海于去年11月启动的首批经济适用房申购中，虽没有明确使用“共有产权”之名，但已经在“行其实”。
这首批试点的三处房源位于徐汇、闵行两个区，其每平方米销售基准价在4800～5200元之间，相当于目前同一区位普通商品房价格的四五成左右。但享受低价的购房者获得的是“有限产权”：三处房源取得房地产权证5年后，购房家庭转让经济适用住房的，转让的总价款将由个人和政府“三七开”：个人拿70%，其余30%上缴政府。
上海经济适用住房的房地产权利人拥有有限产权，其产权份额为购买经济适用住房时购房价格占相同地段、质量的普通商品住房市场价格的一定比例，在《经济适用住房预（出）售合同》中约定，并在房地产登记信息中予以载明。
上海市房管局住房保障处处长李东说，上海经济适用房制度的核心内容之一就是“共有产权”，对个人来说，“有限产权”的住房将使投资获利的空间大为减少。
“形成一个资金上的循环”
一个不容回避的事实是：多年来一些地方政府对经济适用房并不热衷，经济适用房的建设屡屡滞后。供地方面，现有的权威数据显示，去年1至11月，我国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。投资方面，人大财政经济委员会的调研报告显示，截至2009年8月底，当年保障性住房建设完成率只有23.6%。2009年国家下达的保障性住房建设计划，共需投入1676亿元，其中中央投入493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%，“但落实困难”。本刊记者调查发现，虽然近年来先后规定一定比例的土地出让金、闲置公积金等均需用于保障性住房建设，但由于执行、“盘子大小”等因素，承担经济适用房建设“大头”的地方政府普遍“叫穷”。
另有一些地方政府建设的经济适用房，“经济”却不“适用”。在“土地财政”之下，地方政府用于经济适用房建设的往往是低价格、较偏远的土地，大多远离主城区，交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会也少。而经济适用房的“目标家庭”本就普遍面临收入低、就业难、就学难、就医难等问题。这样的经济适用房自然不适合中低收入家庭的居住需求。
有关专家认为，之所以出现上述问题，是因为没有解决地方政府的动力和激励问题。陆玉龙说，由于政府以往用于补贴经济适用房的财政支出放弃了应有比例的房屋产权，财政资金投入住房保障“有去无回”，即使受助人变成“百万富翁”，也无法收回。尽管规定经济适用房在一定年限后上市转让时，政府要收回一定比例的差价，但收回多少、怎么收回差价，因缺乏房屋产权依据，难以操作。
从专家的分析看，在“共有产权”制度之下，政府用于经济适用房建设的财政性支出（主要是减免的土地出让和税费），转化为投资，政府即可按投资比例拥有房屋产权和相应权利，政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利，并分享经济适用房的。
“共有产权”有望为经济适用房的长期乃至永续开发提供可能性。一些地方已关注到这一点。李东介绍，如申购的经济适用房5年后用于转让并有获利，政府同样有权利获得约定比例的增值，政府获得这部分转让后，将投入后续的住房保障工作，“形成一个资金上的循环”。
“交易时间越早越好，次数越多越好”
“共有产权”使经济适用房制度有了更多想象和创新空间。比如，在权责进一步明确之后，起草中的《住房保障法》还将凸显政府问责，也就是说，各级政府如对住房保障不力，将被追究法律责任。王洪亮说，其中的具体要求包括，政府要落实土地、建设和预算等规划；在政府工作报告上单独列出，以形成压力；在理论上要划定比例；还要对负责人采取问责制等。
“如果是共有产权，能不能将经济适用房用地由行政划拨转变为公开的‘招拍挂’综合评标方式供应，让更多民营开发商也有机会参与经济适用房建设？”上海一民营房企负责人说。
有专家还建议，在“共有产权”制度下，在经济适用房的“受助者”条件改善，不再符合受助标准时，应鼓励尽快上市交易。可以使经济适用房产权整体出让，由政府和受助者按比例分配售房收入；也可以由政府出资收购产权，收回经济适用房的占用和使用权；还可向受助者出让政府产权，政府收回现金，再投入经济适用房建设。总之，“经济适用房交易时间越早越好，次数越多越好”。
此外，还可以改变补贴方式，由减免土地出让金及税费的单一补贴方式，转变为多种比例的补贴方式。比如，根据“中低收入者”的具体收入情况，从低到高，采取分级补贴标准，同时由“暗补”向“明补”、由“土地税费贴补”向“货币化贴补”转变，提高政策透明度，为扩大住房保障面创造条件。□
《瞭望》文章：“合资产权保障房”的政策建议
“共有产权”的经济适用房，与中国房地产研究会常务理事、厦门大学教授赵燕菁建议的“合资产权保障房”相似。
赵燕菁今年1月在《财经国家周刊》发表文章，认为保障房制度与经济适用房的不同，就是取消了住宅的投资功能——居民未来退出保障房制度时，只能以原价卖回给政府。以厦门的实例而言，退出时的房价不仅没有包含增值，甚至还要扣除折旧。这一制度设计虽然避免了寻租，保护了投资品市场，但消费者大量弃购——符合标准的居民宁愿选择短期租赁，也不愿意购买，因为即使把资金存在银行，未来的也会高于购买保障房。结果是，政府积压大量资金无法收回。
他认为，对社会保障房制度的一项改进举措，就是“合资产权保障房”，即允许符合条件的人以低于市场的价格购买住宅。购买价格与市场价格之间的差额，作为政府的投资，计入产权登记。一旦住宅所有人出售住宅或死亡，政府收回当年的投资并按比例与住宅所有人分享住房价格增值的部分。
如果规定在特定的年限，所有者必须买回政府部分的产权，就可以将这部分资产证券化，打包卖给市场。由于政府已经收回生产者成本，因此，即使没有证券化，也可以从容退出市场，并避免美国的“次级贷款”模式导致的风险，从而解决社会保障房制度积压资金和无法的问题。
此类商品保障房制度同经济适用房一样，居民只需成本价就可以有房可居，的区别在于一旦产权所有人出让产权，只能按投资比例获得相应的资产溢价，从而保证了社会的公平，从根本上消除了寻租的空间。合资保障房制度的设计，主要是针对现有“夹心层”城市居民的一种住房产品。对于更大规模的新城市化人口（应届毕业生、复员军人、农民工等）还需要门槛更低的全民住房保障制度。这个制度如何建立，亟待进入决策者的视野。
“共有产权”，这个词对大多数南京人来说，还是陌生而新鲜的。不过，对不少江苏其他城市的百姓来说，却已经受益，有了切身体会。
日前，清华大学法学院教授透露，中国正在起草《住房保障法》，在内部讨论稿中，提出了政府与保障对象共同拥有经济适用房的产权。鲜为人知的是，这个理念其实在5年之前，南京一位专家就已率先提出。
高层三次批示“共有产权”
“经济适用房‘共有产权’的理论是我提出的。”南京市建委研究室主任陆玉龙告诉记者。
2004年，他投了一篇有关经济适用住房创新的文章到北京一家专业报刊，里面提出的共有产权理论刊发后受到关注。不过，这只是个简单的雏形，之后，陆玉龙花了半年多的时间，一门心思扑在这上面。2005年5月，《中国建设报》拿出一个整版刊登了陆玉龙对经济适用房共有产权的研究成果 。
“凡是由政府提供补贴的住房，应该由政府和购房人按出资比例共同拥有住房产权，在《房屋所有权证》上增加政府，或者政府授权的住房保障机构作为产权人之一，并标明两者的产权比例。”陆玉龙说，经济适用房之所以价格便宜，是因为有政府在掏钱补贴。按现在的规定，过了5年就可以进入市场买卖，这其中变得有利可图，也就滋生了一些腐败。然而在“产权共有”这种模式下，政府投资获得住房的一部分产权。如果过了几年个人打算出售，得和政府按比例来分享售房差价。
中国社科院研究员刘维新教授看到陆玉龙的理论文章后，给予高度肯定。2006年5月，刘维新教授向江苏省领导提出在江苏率先试点的建议。6月10日，时任江苏省委书记李源潮在刘维新教授的建议上批示：我赞成经济适用房制度要不断创新，以更有效、更合理地解决城市低收入群体的居住问题。“经济适用房共有产权制度”的设计似更加合理，建议可找有条件的地方试点。
这一批示拉开了江苏“共有产权”改革试点的大幕，姜堰市、泰州市进入批试点城市。
据了解，李源潮在任江苏省委书记期间，曾为共有产权模式3次批示，2007年8月23日又批示：共有产权租售并举的办法很好，建议建设厅推广。2007年9月12日，他又一次批示：请对共有产权经济适用房的建购各方作一调查，加快推广。
“淮安模式”或成样本
“各地的做法不一样。”陆玉龙说，泰州、连云港、苏州、淮安等几个地方都在做。他认为，最成功的是淮安模式。
而上个月底的全省两会上，10位江苏省人大代表也联合向大会提交了议案，建议推广在淮安试行两年的“共有产权房”模式。
参与提交议案的省人大代表介绍，淮安有个洪福小区，市场价为每平方米2235元，符合条件的低收入家庭购买，只需要每平方米1564.5元，即付70%的钱，另外30%就是政府产权。7：3的比例是按照该市经适房与普通商品房的平均价格比推导而来的。也就是说，老百姓花了经济适用房的钱，买到的是商品房。
而政府的30%产权，市民在5年内可以原价购买，5～8年内购买加同期贷款利息，8年后则按市场评估价执行。考虑到低收入家庭的房价承受能力，更困难的还有5：5的比例，也就是可以半价买。虽然买的是商品房，但性质仍是保障房，所以购买对象严格限定于经济适用房的保障人群。
据了解，淮安模式已经引起各方关注，很可能成为的样本。在起草《住房保障法》过程中，清华大学房地产研究所副所长季如进教授、住建部政策研究中心综合研究处赵路兴处长都曾专程来到淮安进行专题调研和座谈。
“共有住房”惠及更多人群
现在，陆玉龙又提出了“共有住房”的概念。他介绍，这其实是拓展了“共有产权”的范围。“以后的房子应该只有三类：廉租房、共有产权房和完全个人购买的商品房。”至于人才公寓、经济适用房、中低价商品房等等，在他看来，都没有必要存在了。
“现在不光是困难户买不起房啊，很多‘夹心层’都买不起房，比如刚毕业的年轻人。他们以后有实力买房，但眼前没办法，怎么办？”陆玉龙说，现在有些地方是建人才公寓，以便宜的价格租出去，那为什么不能用共有产权的方式呢。对不同人群，可以设置不同的产权比例。
对于“共有住房”的构想，有业内人士评论：太过理想化，操作起来很困难。“具体什么样的人群，可以享受什么样的标准？这太复杂了。而且，如果惠及范围这么广，政府能拿得出这么多的钱吗？”
不过，陆玉龙认为自己的想法可操作性很强。“政府怎么会没钱？房价涨得这么厉害、拍卖老是出现地王，这些说明什么？说明政府卖地获得了超额利润，把这些利润拿出来一部分，补贴在保障性住房上，有什么不好呢？更何况，房子产权还握在政府手里。”而按照他的理论，既然人人都可以住得起房，房价居高不下的问题，自然也就迎刃而解。
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