中国住房制度改革还缺第四步：住房保障法制化

问：房改时曾经明确地提出过住房保障的概念，过去的住房保障体系和今天的住房保障体系在内容上发生了什么变化？为什么会发生这些变化？

答：中国的住房制度改革是与中国的体制改革联系在一起的，房改是经济体制改革的一个重要组成部分。目前为止，关于住房制度的文件主要有三个：一是1994年的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，二是1998年的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，三是2007年的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。

从经济改革的过程可以看出，中国的住房制度经过了三个发展阶段：一是计划经济阶段，也就是政府保障阶段，当时住房、医疗、教育等都由政府保障，计划供应；二是完全市场化阶段，这个阶段，原来的设计是，以政府保障为主，市场供应为辅，但后来政府保障部分越来越少，以至于几乎没有了，整个住房问题全都交给市场来实现了，随着房价不断上涨，结果就有相当部分的中低收入者买不起房，住房问题凸现出来，同教育、医疗等成为三大社会问题；三是“双轨制”阶段，即从完全依赖市场，转向政府保障和市场供应两个部分，但以市场为主，政府保障为辅。

让我们简单回顾一下，住房建设主要是资金和土地，先看资金，1994年房改时，当时政策规定住房建设的投资由国家和单位统包改为国家、单位和个人三者合理负担的体制。但实际上，1998年以后，随着住宅业成为新的经济增长点，住宅市场化得到迅速发展，国家投资部分就几乎没有了。不仅没有了，而且还卖地、收税、收费。单位投资部分也没有了，单位唯一的资金提供就是住房公积金，但有些效益不好的单位住房公积金还交不上来，这样本来就因为效益不好没钱买房的人，又用不上公积金，开发商又不愿做公积金贷款，所以这部分的保障也不完善，还有，当时规定新人新办法，老人老办法，也就是老人一次性补贴到位，后来工作的新人住房补贴理入工资，当时就有不少单位无法落实老人的住房补贴（最近广州好像说要解决这一部分人的问题），而在此之后，很多单位新人的工资里也根本体现不出职工买房这部分了，要是再效益不好，你让他怎么买房？这就导致了房价与可支配的购买力之间差距越来越大。住房出现很大的问题，大部分人都买不起房子了。实际上，房改十年，得到好处的只是四类人：一是公务员（他们的住房补贴和住房标准都得到了保证和落实），二是一些效益好的垄断企业员工，三是购买了原有

公房的部分居民，四是买到了经济适用房的那批人。

再看土地，原来住房制度是以政府保障为主，政府怎么保障，那就是以建设经济适用房为主，建设经济适用房，政府不要出钱，但要出地，开始就有一些城市抵制经济适用房（因为要无偿划拨土地），开发商也攻击经济适用房（因为政策要求开发公司每年建房总量中，经济适用住房要占20％以上），就是有经济适用房的地方，也主要安排在城市边缘地区，后来随着地价不断上升，政府从卖地得到了甜头，就连城市边缘的土地都不愿无偿划拨用于建设经济适用房了，更别提城市区域了。建设经济适用房政府还要免收少收不少配套费用，即还要牺牲一部分收入，结果由于政府不愿履行自己的社会责任，加上经济适用房成了豪宅，都被有钱人买走了。本来需要靠政府帮助才买得起房的人，就无房可买了。

至于廉租房，政府既要出钱，又要出地，那就更是难觅踪迹了。

在这个过程中，买不起房的问题越来越成为社会问题，开始政府想通过宏观调控，解决房价问题来解决住房问题，但很快发现，不仅治不了本，连表也治不了，房价反而逆势上升，后来，才逐渐意识到，房价问题说到底是住房保障问题，是因为政府的住房保障缺失了，才导致大量中低收入者买不起房，也有人说是过度市场化了。

中国住房保障发生这些变化的根本原因就在于：住房制度是与经济体制改革，与社会发展紧密相连的，这是一个必然的过程。经过三十年经济体制改革，从过去甩包袱式改革，到今天建设和谐社会，中国不仅从改革中吸取了经验教训，而且积累了相当的财富，政府已有可能和必要回头来补政府缺的课。住房保障这才被渐渐提上日程。

值得注意的是，2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，它的重点只是解决城市低收入家庭的住房问题，解决的办法是以廉租房为主，同时，包括了经济适用房。应该说，我国社会中等收入家庭还是占多数，这样一来，很多中等收入家庭就被排除在经济适用房供应对象之外了，这就实际改变了过去以中低收入家庭为对象以经济适用房为主的住房保障制度（虽然从未落实，但制度是有的），住房保障面不是大了，而是小了。

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