知名学者秋风：别墅改建权利应被尊重

■中国观察　之秋风专栏　　

深圳市银湖别墅区一些业主对其别墅进行改建、扩建，政府指其违规，并派出执法队员前往查处，包括拆除。但似乎收效不大，对此，南方都市报发表社论《处置别墅违建，政府岂能弱势》，声称在“清剿”银湖别墅群的违建上，深圳亟需一场胜利。

为什么如此需要这样一个胜利？好像是因为，市长已经出面干预了，但竟然也无法查处下去。为什么市长的话都不管用？相关报道及社论都说，这些业主非富即贵，别墅价值几千万，且业主的姓名之类也很神秘，暗示这些业主极有背景。

这样的暗示是误导性的，它遮蔽了一个不仅关系富人、更关系到广大穷人的重大问题：业主是否有权在其合法占有之土地上对自己的房屋进行改建和扩建？不论富人的别墅，还是白领们住的公寓楼房，或者是老市民们住的自有房屋，其实都面临这个问题的困扰。

按照《物权法》，别墅的业主取得了70年的国有土地建设使用权，这一权利意味着什么？不妨看看《物权法》，该法第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”第一百四十三条又规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”

据此两条，在70年内，建设用地使用权的持有人，也即每位业主，对于自己房屋所占用之土地，享有完整的权利：占有、使用、处分和收益。这些权利加起来跟所有权几乎没有两样。考虑到七十年届满之后建设用地使用权可以自动续期，因而，这些业主的占有权其实是无限期的，政府已经与此地没有关系。因而，业主的权利是可以对抗政府作为土地所有者的权利的。

如此说来，在享有建设使用权的70年内，业主可以自由地安排其所拥有的土地的用途，利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。据此，假如业主购买的是单栋房屋也即别墅，那他就可以按照自己的意愿改建、翻建、扩建别墅。对他唯一具有约束力的只是政府的规划。

这些年来，不断有媒体义愤填膺地报道别墅业主“私搭乱建”的现象，有关部门也去查处，深圳的案例远不是最引人注目的。但是，所谓的“私搭乱建”本来就在业主的权利范围之内。他既然享有70年完整的权利，当然可以按照自己的喜好私搭私建，以使自己的房屋更好地满足自己的生活要求。这本来就是他的私人事务，他人管不着，政府也管不着。

这种权利不是只有别墅业主才能享有。即便是公寓房的业主同样可以享有。当然，公寓因其物理性质决定，业主不能拥有物理上明确划定的土地。但是，一个社区或一栋楼房的业主作为一个集体，可以共同占有物理上明确划定的一块土地。他们可以成立一个土地合作社，通过某种大家认可的程序处分自己已经享有完整权利的土地。比如，在70年期限内，自行翻建楼房，或者出售此块土地剩余年限的建设使用权。收益则归业主共同所有、分配，而不是归政府，因为现在出售的是业主所享有的权利，而不是作为土地所有者的政府的权利。

当然，政府确实可以城市公共管理者的身份，对于业主自行翻建、改建、扩建的行为予以规范，使之合乎城乡规划。但是，政府的规划必须以承认私人对其占有之土地的完整权利为基础和前提，尊重个人利用土地实现其收益最大化、获得最大满足的自由和权利。业主行使此一自由和权利时不能损害他人利益和公共利益，但规划最多只是协调私人的计划，而不是根本就取消私人计划。

今日中国之规划却凌驾于私人产权与计划之上。政府是以城市所有者的身份来制定和执行规划的，规划被官员们用来按照自己意志随心所欲地制造城市。这些规划强制地规定或改变他人享有权利的土地的用途，基本上禁止私人利用其享有权利的土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。如此以来，《物权法》赋予个人的土地权利，就被政府的规划剥夺了，老城区居民已经深受其害。

这样的规划本身就缺乏正当性，很难被民众认可，因为它根本不合乎人们关于土地权利的常识。在深圳案例中，别墅业主阻止政府执行不合理的法规，他们不过是在正当地行使《物权法》授予自己的权利而已。随着购买了建设用地使用权的民众的房屋日见陈旧，越来越多的普通民众将会遇到与这些别墅业主相同的问题：《物权法》授予自己的权利在现有的规划体制下能不能正常行使？究竟是安于当规划操纵下的木偶，听任自己的权益被剥夺，还是推动制度变革，让规划服务于民众的产权和利益？

(作者系北京学者)

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