经济观察：香港政府是如何使“居者有其屋”？

刚刚结束的中央经济工作会议提出了明年经济工作的主要任务,其中“加强对房地产市场的合理引导和有效调控”被放在了相当重要的位置。而不久前，全国人大常委会委员长吴邦国在香港考察时也表示：“内地在发展经济适用房和廉租房方面，可以借鉴香港的成功经验。”人口密度高（每平方公里6946人） 、土地资源短缺是香港解决住房问题的天然障碍，而香港用公屋制度解决了30%以上人口(约200万)的居住问题，其成功经验到底是什么，中国内地又从中能借鉴什么？看来已经纳入到了决策层的视野。

三个阶段奠定基础

香港住宅业的发展及政府的介入要追溯到20世纪50年代。其住房政策的演变大致可分为三个阶段：

第一阶段：消除“房荒”阶段。在第二次世界大战结束之后，大批难民的涌入使得香港人口在短短几年内从50万剧增至200万，“房荒”可以说是困扰香港当时社会经济的首要问题，这迫使香港政府开始介入住房市场。1953年，政府推出的公共房屋计划主要是为救助和安置木屋区遭受火灾的灾民和最贫困阶层的住房问题，为他们提供一些临时性房屋或公共屋村（即廉租屋）。

第二阶段：住房条件改善阶段。1972年，港府推出了“十年建屋计划”，这是政府积极从供给方面入手，全面改善港人住房品质的重大举措。计划的设计初衷是将住在贫民窟和木屋的居民迁移出来，让他们搬进永久性独立单元的公屋，

为该计划的实施，港府于1973年成立“房屋委员会”，经过10年的努力，该计划兴建了22万套公共住宅，以较低的价格出售或出租，致使约有100多万人从中受益。

第三阶段：推进“居者有其屋”阶段。1976年，港府推出了“居者有其屋计划”。香港房屋委员会负责“居屋计划”的选址、设计、开发和出售，居屋通常以成本价（低于市价的1/3或1/2）出售给中等偏下收入者。为此政府设立了“居者有其屋计划”专项基金，同时，鼓励私营开发商积极参与政府的“居屋计划”。

1988年，政府推出了“长远房屋战略”和自置居所贷款计划，目的是为所有港人提供一套设备齐全的住房。政府除继续修建公屋和居屋外，将政策扶持方式从供给方面转向需求方面，即通过提供优惠贷款帮助居民购买私人兴建的住房，逐步减轻政府提供公共住房的负担。此外，对房屋委员会进行了改组，主席由政府委任的非官方人士担任，从而有利于吸引更多私人资本进入普通住宅市场。

经过政府多年的努力，香港已告别了昔日的房荒，但政府仍是租赁市场上的主导者。

政府主导的公屋管理

在香港，由政府提供的住房占住房市场总量的45%，政府对各类公共住房均实施统一规划、统一建设、统一分配和统一管理。

政府依据市场的需求来决定出租房屋的供给规划，包括5年、10年中长期计划。

政府为公共住房划拨土地、提供资金保障和组织施工建设。这包括鼓励私营机构参与公共住房建设，特别是非营利组织参与，如房屋协会就是于1948年成立的、专门从事优质价廉住房建设的非营利性组织。无论是私营还是非营利组织参与公共住房兴建计划，必须遵守政府制定的公共住房建设标准，1950年的公屋人均居住面积只有3.2平方米，2005年已提高至11.7平方米。

同时，无论是房委会还是房协或私营机构参与兴建的公共住房，都必须按政府制定的公共住房租赁和购置资格标准，由房屋署统一分配。人们要想得到公共住房，必须提交申请、接受资产审查和遵守轮候规则。

正是由于有这样一套严密的组织管理体系，才有效保障各参与主体（政府与私营机构）权、责、利的分明；才有效避免了政府项目实施中，私营机构在设计、建设施工环节的偷工减料降低房屋质量，在出租出售对象与政府政策扶持目标不符，以及物业管理脏乱差等问题的发生。

独特的土地制度

香港政府大规模地兴建公屋和居屋政策在一定程度与其独特的土地制度密切相关。这种土地批租制度可具体归纳以下几个方面：

一、政府可以通过定期或不定期地批租土地，来调控房地产市场。通常，土地批租的方式有三种：公开拍卖、书面招标和协议批租。对商业性和竞争性强的土地，政府多采取公开拍卖的方式。

但是，对政府扶持的公共住房项目，公共基础设施、学校、教堂、医院、福利设施和慈善事业用地，政府多采取协议批租的方式，并允许土地使用权在约定的期限内自由有偿转让、抵押、继承和赠送。

二、通过土地批租获得土地使用权的开发商和其他承租者须支付两笔费用：一是在签约的当天一次性支付地价款，即土地出让金。二是每年承租者还要支付一定的租金，租金与土地的实际价值无关，一般每幅土地年租为1000港元。

为抑制土地投机，维护地产市场的稳定，依据《中英联合声明》，政府每年批租的土地不能超过50公顷，政府提供的公屋用地不在此限定之内。但从实施情况来看，在过渡期每年实际批租的土地远远超过了此上限，这为1997年房地产泡沫埋下了隐患。

三、政府对土地市场的管理主要手段：一是法律手段，依据城市规划条例，对土地的开发利用提供指引，提高土地整体利用效率和优化空间布局。二是土地批租和租约的履行。未经规划部门许可，不能随意改变土地用途。三是房地产税收制度。

值得借鉴的经验

从香港住房政策的演变及制度建设的进程，至少有以下经验值得借鉴：

一、政府干预市场的职能不放弃。香港经济高度市场化，但住宅有特殊性，既是商品，更是人们生活的必需品，这使得香港政府积极干预住宅市场，并在住宅市场上始终保持不可或缺的职能。这与我国内地住宅商品化、市场化进程中，政府一方面没有为中低收入者提供必要的廉租房和经济适用房，另一方面却最大程度上保留着垄断行业住宅福利，两者形成了鲜明对比。

二、 政府干预职能界定清晰。在住宅市场上，政府的职能就是市场缺什么，政府补什么。香港政府在住宅市场上的切入点，就是提供市场短缺的中小户型（45～50平方米）、中低价位住房，只满足居民家庭基本的住房需求。且政府扶持的对象绝不是人人有份的“泛福利”，只提供给特定收入线以下、住房短缺的家庭，且有一套公开透明的收入和资产申报制度、轮候制度和退出机制，保障公屋分配的公开公正。而内地廉租房、经济适用房由于扶持对象不清，建筑标准过高、户型过大，分配管理环节上政府与企业职能界定不清，结果是让富人占了穷人的便宜，经济适用房成了投机炒作的对象。

三、政府干预手段的市场化和制度化。香港政府除直接投资兴建公屋以外，更多是利用市场化手段引导私营部门优化住房供给结构，鉴于香港土地资源短缺，政府利用优惠的土地政策（协议批租）、税收政策（税费减免）和金融政策等，鼓励非营利组织和私营部门积极参与兴建居屋和可支付的小户型住宅，并通过制度建设和制度创新促进住宅市场发展。相比之下，内地在引进市场机制时，制度建设却严重滞后。我们在推进住宅商品化的进程中，对低收入者的住房保障制度、规范的市场秩序却没有建立起来。我们在推进土地交易市场化的进程中，对政府滥用权力却没有做出限定，权力腐败扭曲了土地价格，加剧了土地资源的浪费和使用效率低下。我们在将银行推向信贷市场的同时，却没有从制度安排上为他们提供规避和防范金融风险的工具和路径，金融基础设施（企业个人征信制度）不健全、抵押担保保险制度缺位、信托证券化创新滞后，均造成金融风险的集中和银行经营风险加大。

简言之，我们需要住宅市场化，以满足人们日益增长的住房需求；我们更需要强化政府制度建设和住房保障的职能，以促进市场规范健康发展。

链接

香港一般家庭申请公屋的条件：

（1）申请人必须年满18岁。（2）申请人及家庭成员必须现居香港并具有香港居留权，至少一半的家庭成员在香港住满七年并仍在香港居住。（3）申请人及其家庭成员必须申报资产，包括：土地、房产、车辆、可转让的汽车牌照、金融投资和金融资产等。家庭每月总收入及现时的总资产净值不得超过房委会规定的最高入息及总资产净值限额，此限额会按年修订。（4）各项资助自置居所计划，例如居者有其屋计划、私人机构参建居屋计划、重建置业计划、可租可买计划、自置居所贷款计划和置业资助贷款计划等的前业主、联名业主或前借款人均不得申请公屋。（5）家有60岁以上的长者可享受优先配屋计划。（中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜）

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